Introducción

La realización para todos los ciudadanos del mundo de un nivel de salud que les permita tener una vida social y económicamente productiva es el objetivo que la Organización Mundial de la Salud se ha propuesto para el año 2000. Este es el significado del lema "Salud para todos".

Según la OMS el alcance de un nivel satisfactorio de salud no puede prescindir de una intervención global sobre los problemas del desarrollo, del trabajo, de la integración y de la asistencia social. La OMS ha de hecho recomendado que se debe operar no solo en los ámbitos tradicionalmente propios de la salud sino en todos aquellos que puedan jugar un papel importante con el fin de mejorar los niveles de vida y de salud de las personas.

Por tal motivo en los textos presentados en esta colección en la cual se trata el tema de la preparación y de las respuestas a las emergencias (que son un problema en el cual la salud ocupa un puesto prioritario), no se encontrarán por fuerza referencias explícitas a la medicina en el sentido estrecho: se encontrarán más las referencias continuas a la participación de la comunidad y a técnicas e instrumentos que pueden estimularla.

Las experiencias reportadas en estos textos se refieren a una serie de situaciones de emergencia en las cuales estas técnicas han sido utilizadas (El Salvador, Colombia, Filipinas, Bangladesh, Mozambique, Italia, etc.). En muchos casos estas particulares formas y técnicas de intervención sobre el campo se han demostrado eficaces para promover sobretodo una efectiva participación de la población y para ayudar a los operadores de los servicios de base en la puesta a punto de programas de preparación de las comunidades ante las catástrofes.

La participación comunitaria, ¿por qué?

El que trabaja en el campo de las emergencias atribuye actualmente una notable importancia en los programas de preparación y organización de las comunidades locales. Esta tendencia nace de varias experiencias de intervención post - catástrofe y de la valoración de los límites de los sistemas de protección civil los cuales resultan de mayor eficiencia y eficacia, no tanto por la utilización de equipamiento y tecnologías de vanguardia, cuanto más por el papel activo que sean en grado de desarrollar las poblaciones locales antes y después de las catástrofes.

Las observaciones de lo que ocurre cuando una comunidad es golpeada por un terremoto, por un huracán, o por cualquier otra calamidad ha demostrado que, después de un primer momento de desorientación y confusión, las personas se activan para socorrer y ayudar a la propia familia, los amigos, los vecinos; supera con facilidad también la resistencia opuesta por las barreras sociales y culturales que en otros momentos parecen insalvables. Resuelve una cantidad enorme de problemas con sus propias fuerzas, con los medios y los recursos de que disponen.

Se alcanza así a salvar un alto número de vidas humanas en las primeras horas después del impacto (y antes del arribo de los socorros externos) y a afrontar los numerosos problemas de sobrevivencia y salud puestos por la emergencia.

Además, se encuentran operando juntas personas de diferentes estratos sociales, cada uno con sus propios recursos y capacidades diferentes, que, colaborando, abandonan las relaciones hostiles y aquellos conflictos que hasta aquel momento marcaban sus relaciones: cada uno encuentra un papel y una función: las mujeres al lado de los hombres se ocupan de trabajos pesados; los niños con su agilidad y capacidad de moverse en el territorio que supera cualquier obstáculo material; las personas en general que son disponibles a asumir también grandes responsabilidades para colaborar con los diferentes grupos de trabajo.

Esta energía si se organiza representa un recurso que puede ser utilizado de forma preventiva: la planificación preventiva de las intervenciones servirá para reducir el impacto del evento catastrófico y para organizar las actividades de respuesta y servirá al mismo tiempo también para mejorar las condiciones de vida de las personas.

Los Comités Locales

La organización de estas actividades ha conducido a la constitución de Comités locales, articulados en grupos de trabajo territoriales, en los cuales participan administradores locales, operadores de los servicios de base, del voluntariado y de las instituciones sociales, y todos aquellos que sean disponibles y capaces de responder velozmente y de manera eficaz a las necesidades urgentes puestas por la situación de emergencia.

Todas las personas que conocen desde siempre el territorio al cual pertenecen, la gente, las usanzas específicas y los recursos (sean aquellos potenciales como aquellos que efectivamente están ya a disposición).

Además, propiamente la presencia de sujetos institucionales, al lado de los representantes de la comunidad, garantiza un intercambio de informaciones y una verdadera y propia contratación (podemos decir una micro ) que tiene el objetivo de planificar las intervenciones con la finalidad de que sean un servicio real con relación a los beneficiarios.

Por tanto por un lado se trata de facilitar la salida de las extraordinarias capacidades de reacción a los desastres de las comunidades locales, de movilizar grandes recursos humanos y profesionales que en tiempos normales están escondidos: un gran potencial inutilizado. Por otra parte, se trata de mejorar y sostener estas capacidades y estos recursos para poder enfrentar mejor y reducir el grado de vulnerabilidad y de riesgo presentes en las condiciones de vida cotidianas de las poblaciones locales.

Tales actividades deberían también tratar de reproducir el clima positivo de relaciones sociales así como emergen en las situaciones de catástrofes, relaciones que son el fundamento de una organización de la comunidad más vecina a los problemas y a las necesidades de la gente.

De aquí la utilidad de recurrir a técnicas de participación popular que permitan que los directamente interesados se involucren en la identificación de sus propias necesidades, en las opciones de las respuestas más apropiadas y en la gestión de los recursos.

Fundamentalmente en la planificación de las actividades deberá ser el objetivo final: aquel de poder concretamente resolver los problemas que emerjan. La creación de un Comité local, así como la conciencia de las necesidades colectivas, crea una serie de expectativas que no se deben desilusionar. Es siempre necesario de hecho que los recursos necesarios para la realización de las respuestas individualizadas existan realmente y sean accesibles, se trata de fondos nacionales como de ayuda de la cooperación internacional. Será pues el comité local la sede negociadora idónea para "contratar" los recursos, pero se puede solo realizar en el momento en que estos existan realmente.

Las técnicas de participación comunitaria

Para realizar por tanto objetivos realmente útiles a la comunidad, pero también para manifestar necesidades y recursos, puede ser ventajoso usar los instrumentos, de las "técnicas" que la experiencia nos ha enseñado y que son el objeto de esta colección.

Si en un pequeño pueblo pedimos a la comunidad diseñar en conjunto un mapa de los riesgos e invitamos a las personas a realizarlo bajando a las calles, estimulamos un proceso que al final hace luz sobre los problemas reales: el hueco delante de la casa de Pedro ha sido siempre un problema suyo pero en realidad es también un problema para los hijos de Juan que habita a dos puertas de distancia y también para el viejo padre de Francisca que el otro día tropezó. El trabajo de construcción del mapa pone en movimiento las energías positivas: positivas porque además de individualizar el problema sugiere la solución evidente (tapar el hueco).

El mapa de los riesgos no es por tanto para pensarse como un producto técnico de la cartografía: un geómetra sabría hacerlo mucho mejor. Lo que interesa no es tanto el pedazo coloreado de papel al final. Lo que es importante es el proceso desencadenado por esta simple operación: una liberación de energías de propuestas que una clásica asamblea no habría resuelto.

La construcción de una novela fotográfica tiene como efecto final una historia con imágenes divertidas, pero el proceso que la construyó es la cosa más interesante. Al construir la escenografía, las personas de la comunidad habrán pensado (también a través de un proceso doloroso) en su pasado pero habrá también encontrado el dato positivo de la solidaridad que siempre se desencadena alrededor de una emergencia. Una solidaridad que corre el riesgo de devenir fatalismo solo sí abandonada a sí misma pero no sí, a través de un proceso de re-elaboración de cuanto acontece después del arribo de aquel famoso tifón, la comunidad habrá encontrado las energías para prepararse y responder mejor a las próximas calamidades.

Naturalmente, es mejor sostener, que tiene sentido llevar a la luz anhelos y necesidades solo si está en grado de dar las respuestas, si se puede esto es usufructuar los recursos necesarios para suministrar una solución apropiada. Es este el papel principal de los comités locales que debe individualizar, gestionar y negociar estos recursos.

Prepararse unidos

Las técnicas presentadas en estos volúmenes se proponen servir de ayuda al trabajo de planificación ante las emergencias en el ámbito local y esto no es otra cosa que la planificación para el desarrollo integrado de la comunidad en la perspectiva del evento extraordinario. Este trabajo se reduce, fundamentalmente, a la identificación de las necesidades y de los problemas por resolver, de los recursos materiales y humanos utilizables en la prioridad de las actividades a realizar, y también en la coordinación y en la valoración constante del trabajo.

Responsables de este proceso deberían ser los Comités locales de emergencia compuestos por autoridades gubernativas locales, asociaciones, grupos homogéneos, voluntarios, operadores sociales y representantes de las diferentes formas organizativas de la comunidad. Estos comités son la expresión de la participación de la comunidad: representan el forum dialéctico entre instituciones locales y comunidad, entre técnicos y población, entre los servicios y quién los disfruta. Y es al interior del trabajo de estos comités que, como instrumento de planificación, se coloca la utilización de los instrumentos y de las experiencias que presentamos.

En sustancia las "técnicas de participación comunitaria", ya sean un mapa de riesgos o la construcción de una escenografía para un cuento fotográfico, son instrumentos cuyo objetivo es hacer crecer la conciencia de las necesidades y la manera para resolverlas a través de los recursos disponibles. En una palabra llevan la luz a las necesidades de la comunidad porque estas serán los raíles sobre los que se moverá el comité local de emergencia. Pero estas técnicas son también situaciones organizativas en las cuales las actividades representan ya los momentos de planificación: momentos de descubrimiento de las soluciones a proponer en la mesa de las negociaciones y que crean el clima en el cual el negocio entre usuarios e instituciones, entre población y técnicos, se puede desarrollar positivamente.

¿Qué cosa es un mapa comunitario de necesidades y de los recursos?

Los mapas comunitarios de las necesidades no se pueden confundir con la cartografía especializada de tipo temático o general territorial. Con respecto a estos son cualitativamente más ricos, pero no los sustituyen.

Los mapas constituyen una técnica de participación comunitaria orientada a la búsqueda de las mejores cualidades posibles en las respuestas a las necesidades de una población. Y es exactamente esto lo que se pone en discusión en el momento en el cual se verifica una catástrofe.

El método de los mapas comunitarios de las necesidades consiste en la transposición gráfica (bajo forma de figuras, tablas, esquemas y mapas correspondientes a las áreas en las cuales han trabajado grupos de la comunidad) de las necesidades más urgentes que han sido identificadas, de los factores de riesgo, de los peligros para la sobrevivencia y la salud y, en fin de las soluciones más adecuadas.

También se han utilizado a menudo para integrar el trabajo de mapas de un territorio realizado por técnicos, los mapas comunitarios de las necesidades se diferencian de la cartografía temática porque son un método para involucrar y movilizar a los directamente interesados en las decisiones y en la realización de las soluciones de los problemas presentes en la comunidad.

El proceso que se activa, de hecho, no es una convalidación de consenso de los análisis de los riesgos y de los deseos seguidos con metodologías "objetivas" e integradas por los elementos extraídos de la percepción de los peligros y del riesgo de la población local.

Se trata de un proceso a través del cual competencias y saberes diferentes (de comunidades locales, instituciones, técnicos, entes públicos o privados, etc.) converjan y concurran a la definición de objetivos comunes a través de un proceso de negociación colectiva.

En las comunidades que han sufrido un desastre el método de los mapas comunitarios de las necesidades y de los recursos constituye un sistema eficaz para ayudar a la comunidad a recobrarse y para reactivar el mecanismo de desarrollo. En muchos casos esto significa trabajar con comunidades que viven en zonas donde los desastres se pueden repetir. Por tanto, el método constituye un instrumento útil para analizar, junto con la población, lo que ha sucedido durante el desastre y para identificar lo que precisa hacer para estar más preparados para otra eventual emergencia. Además, el método pone en acción un proceso de participación comunitario en el cual las personas aprenden a formular un plan de acción y a trabajar unidos de manera organizada, hecho que reviste una importancia fundamental en casos de desastres.

El método lleva a la creación de un sistema colectivo de conocimiento y acciones que tienen como objetivo el de permitir a la comunidad de asumir un papel activo frente a las catástrofes. A menudo la terminología de "participación comunitaria" es utilizada exclusivamente con el objetivo de obtener el consenso en lo concerniente a un plan de acción preconcebido. Con este método la participación deviene operativa. Revela en qué modo el malestar y el desinterés son percibidos por la población y en particular por los grupos más en desventaja y vulnerables. Son precisamente estos grupos los que se empeñan de una manera más activa en el proceso: mujeres, niños, ancianos, personas con dificultades particulares en el campo social, físico y psicológico. Y son a menudo ellos que sufren riesgos, con la colaboración de los operadores sociales y sanitarios, los que involucran gradualmente al resto de la comunidad.

El método de los mapas comunitarios ayuda también a mejorar la relación entre la comunidad, los servicios públicos y las instituciones.

Una forma característica del método consiste en el relieve dado a la calidad de la satisfacción de las necesidades y a la importancia de comprender las características específicas de cualquier comunidad y el modo en el que se logra enfrentar un desastre o una emergencia.

En las experiencias realizadas a través del uso de los mapas de las necesidades hemos descubierto que detrás de la palabra "emergencia" se esconden significados complejos que varían de una comunidad a otra. Para definir lo que significa "emergencia" para una determinada comunidad se debe considerar en qué modo se manifiestan y se agudizan, en casos de desastre, las contradicciones sociales, económicas y territoriales. Se debe comprender los factores que están en la base de cualquier riesgo específico en la vida cotidiana de la comunidad.

Segunda Parte

Principios generales

Las experiencias de construcción de los mapas comunitarios demuestran que estos representan un instrumento para permitir una efectiva y sustancial participación de la población, tanto en el análisis de las necesidades propias, como en las decisiones de las soluciones más apropiadas.

La metodología participativa de los mapas tiene su mayor punto de fuerza en la inversión del mecanismo de intervención. No se parte más de lo alto, o sea de las agencias humanitarias internacionales y de las instituciones gubernativas en dirección a los grupos sociales más golpeados, sino del bajo, verdaderamente de las necesidades reales expresadas directamente por las poblaciones locales y después se transmite a las altas jerarquías.

De esta manera se produce un nexo constructivo entre la población y las autoridades. El concepto de "comunidad" no se limita más a la población local, sino comprende todas las partes interesadas en el proceso (comprende las instituciones, las asociaciones, las ONG, los sindicatos, los servicios, etc.). Se trata de una aproximación global que se realiza en beneficio de todas las partes interesadas y capaces de favorecer una mediación entre estas, donde sea necesario.

Las experiencias narradas por los operadores locales en los cuatro estudios del caso muestran que es posible salvaguardar todos los estratos sociales haciendo frente a las más variadas exigencias. Y esto, sea en condiciones de normalidad, como en estados de emergencia y de conflicto o en programas de prevención y de reconstrucción.

El método se basa en una concepción de la participación comunitaria como proceso negociador entre las personas con dificultades, los técnicos, las instituciones y las organizaciones que deberían ayudarlas a identificar las respuestas más adecuadas a sus necesidades.

En la negociación se buscan las razones, los objetivos comunes a perseguir para alcanzar los fines acordados.

El objetivo es el de identificar las necesidades fundamentales, los recursos necesarios y, sobretodo, los modos en los cuales organizar esos recursos con el fin de encontrar las respuestas más apropiadas a los problemas identificados utilizando el método de los mapas comunitarios. Lo que se requiere de este proceso negociador es la comprensión de cuáles son los problemas que las personas consideran que son los más urgentes y los medios con los cuales pretenden resolverlos.

Diversos grupos e individuos al interior de una misma comunidad pueden tener puntos de vista diferentes entre ellos. Sobretodo, estos puntos de vista a menudo no coinciden, o pueden coincidir solo en parte con los objetivos, las reglas y los procedimientos operativos de los órganos institucionales. A través de lo que hemos llamado un proceso negociador colectivo entre los diversos grupos, individuos e instituciones, se hace posible determinar la mejor calidad técnica, social, económica y cultural posible de las respuestas a las necesidades de una comunidad de un área geográfica dada en un momento histórico definido.

El hecho de que la respuesta se sienta como adecuada dependerá de una cuestión en gran parte subjetiva, la percepción de los riesgos. Es por tanto necesario que la satisfacción de las necesidades sea valorada en términos cualitativos. Se debe tener en cuenta las diferentes percepciones individuales, sino pueden generarse relevantes conflictos sociales.

Basados en este método, las soluciones a los problemas individuales de común acuerdo son identificados como resultado de la convergencia de los recursos espontáneos y potenciales de la población y de aquellos que las estructuras oficiales están en grado de poner a disposición, también a través de su adecuación a la naturaleza y a las características específicas de los problemas a afrontar. Las soluciones son identificadas confrontando, por un lado la importancia relativa de los problemas a resolver - definida colectivamente sobre la base de los valores sociales y culturales de aquella comunidad - por otro, los recursos de la comunidad (técnicos, económicos y financieros) que son realmente disponibles.

Las experiencias muestran que, para que tales procesos puedan ser iniciados, se hacen necesarias las condiciones siguientes.

La primera es que las personas sean puestas en grado de decir sus necesidades, las preguntas, las expectativas, los deseos y los intereses, de ser conscientes de sus propios derechos y de tener la posibilidad de sostener sus propias razones.

Lo que es necesario es ampliar los espacios de expresión de aquellas necesidades que, de otra forma permanecerían desconocidas, escondidas o confundidas con los problemas estrictamente individuales. Con este objetivo, lo que se requiere por parte de aquellos que operan en la comunidad es un sincero deseo de comprensión, la disponibilidad de escuchar y una fuerte solidaridad hacia la población.

Otra condición esencial para iniciar y hacer real la negociación, es la disponibilidad de operadores y técnicos a crear las oportunidades de expresión de las necesidades, de comunicación y de intercambio para las personas, a escuchar críticamente las demandas, las aspiraciones y los deseos, a someterlos a una confrontación con el análisis de los riesgos y de los daños objetivamente determinables a través de métodos objetivos, además que con los derechos fundamentales y su efectivo ejercicio.

Esto significa, para los operadores, revisar métodos y organizaciones del trabajo para adecuarlos a lo que emerja en términos de necesidades y de derechos del trabajo con la población.

Todos los miembros de la comunidad deben ser puestos en grado de exprimir sus propias necesidades. En particular es muy importante que sean activamente involucrados los grupos más débiles y sin ventajas de la población: las mujeres, los ancianos, los niños, los portadores de handicap psico - físicos, los jóvenes y los adolescentes sometidos a procedimientos judiciales. Se trata de aquellas personas para las cuales es a menudo difícil exprimir sus necesidades y, sobretodo, tienen dificultades para hacerse escuchar. Todavía, como se ha dicho, sus necesidades son muy grandes por tanto ellas están también prontas a movilizarse.

Una de las características más importantes del método consiste en el hecho que se utiliza un sistema de comunicación particularmente eficaz, de manera de permitir que todos entiendan. La decisión de símbolos simples y claros para cada uno de los problemas, de los riesgos y de las necesidades individualizadas a través de encuentros, controles e investigaciones en el campo, permite diseñar un mapa, que haga visible y comprensible para todos los temas que se desean enfrentar. Esto permite resolver el problema del uso del lenguaje de los expertos que, en general, es demasiado técnico y permanece desconocido para la población golpeada, crea una barrera de comunicación, genera errores de asimilación y compresión de las medidas de prevención y evacuación, de las características mismas del peligro o del fenómeno que genera la crisis.

Esto que ocurre durante el proceso de negociación entre individuos, grupos e instituciones puede ser definido como de aprender de forma conjunta que es educativo tanto para la población como para los técnicos.

Nace un saber de nuevo tipo desarrollado aprobado por todos los participantes; este saber se funde con características, conceptos y formas de expresión diversas para:

• identificar las causas, los peligros y los riesgos sociales y ambientales a los cuales está expuesta la población;
• reducir los factores negativos y de vulnerabilidad presentes en el territorio, con el fin de mejorar las condiciones de vida de la comunidad haciendo el mejor uso posible de los recursos humanos y competencias profesionales que de otra forma permanecerían escondidas, no expresadas o no serían utilizadas de la mejor forma;
• valorar las acciones de intervención (importancia y significado para la comunidad de medidas adoptadas, calidad percibida por las intervenciones realizadas, análisis de los costos - beneficios, etc.).

El proceso debe llevar a la definición de los objetivos y estrategias comunes que pueden ser realmente llevadas a cabo por los grupos de población que concurren a los procesos de decisión en el ámbito local.

Es pero necesario subrayar que cualquier técnica o método que estimule a las poblaciones locales a tomar conciencia de sus propias necesidades, no tienen ningún sentido y corre, también el riesgo de llevar a frustraciones inútiles, si no se arriba después a una solución; si no se está, bien seguro de las posibilidades reales de recursos económicos y técnicos. Es necesario controlar todas las posibles fuentes (municipio, ONG, legislación vigente, financiamientos internacionales, etc.) con el fin de verificar el acceso efectivo a los recursos necesarios para el eventual plan de intervención.

En numerosas experiencias, el papel central en el proceso de planificación local es desarrollado por el Comité Local, en el cual está representada la comunidad, las instituciones y los técnicos locales, las asociaciones económicas y sociales, las organizaciones de voluntarios, etc. Y es a este que se le confían las funciones de análisis participativo de las necesidades fundamentales del territorio, aquellas de seleccionar las prioridades y de decidir sobre las modalidades y tiempos de la intervención. El Comité local deviene el perno del proceso negociador. Es el lugar en el cual los resultados del análisis participativo de las necesidades se encuentra con las instancias técnicas para elaborar, a través del aporte coordinado de recursos de los diversos sujetos presentes en el Comité, las respuestas más apropiadas.

En fin, otra condición necesaria, pero no suficiente, para facilitar los procesos reales de participación social en las decisiones, es la autonomía local, de gestión administrativa y financiera, al menos de las políticas sociales, sanitarias y territoriales. Esto quiere decir disponibilidad de recursos humanos y financieros sometidos a las orientaciones y a las direcciones de una planificación local. De otra forma ningún plan será jamás eficaz, los esfuerzos resultarán casi inútiles, y se generarán frustraciones.

Es importante destacar que no es necesario esperar a que el Comité sea oficialmente constituido, ni que haya sido aprobado el Plan para comenzar a resolver algunas de las dificultades prácticas que para esa comunidad constituyan una prioridad. Por el contrario, las acciones para resolver los problemas individuales se deben iniciar lo antes posible. A menudo las soluciones posibles a algunos problemas prácticos emergerán también de las primeras discusiones o durante la búsqueda de campo y, con los recursos ya disponibles, las personas se pueden organizar para resolverlos. Es importante resolver rápidamente algunos problemas, también aunque sean pequeños, porque esto le confianza a las personas y ayuda a mantener el nivel de movilización de la comunidad.